El Gobierno de España gasta cada año cientos de millones de euros en contratar a empresas y profesionales externos para que le digan cómo hacer su trabajo. No es una acusación: es un dato que figura en los registros del Portal de la Transparencia, en las licitaciones publicadas en la Plataforma de Contratación del Sector Público y en los informes anuales del Tribunal de Cuentas. El gasto en consultoría, asistencia técnica y asesoramiento externo de la Administración General del Estado ha crecido de forma sostenida durante la última década y en el ejercicio 2024 superó, según estimaciones basadas en datos de contratación pública, los 1.200 millones de euros sumando todos los organismos dependientes de los distintos departamentos ministeriales. Una cifra que convive, paradójicamente, con una plantilla de más de 200.000 empleados públicos en la AGE, según el Registro Central de Personal del Ministerio de Hacienda.
La pregunta que muchos ciudadanos, y no pocos funcionarios, se hacen es legítima: ¿para qué sirve una Administración con decenas de miles de técnicos especializados si luego se externaliza el conocimiento a grandes consultoras privadas? La respuesta no es sencilla y este artículo no pretende simplificarla. Hay casos en los que la contratación externa está justificada: proyectos puntuales de transformación digital, auditorías independientes o necesidades muy específicas que no existen en plantilla. Pero hay otros en los que el patrón resulta difícil de defender ante la opinión pública. El ranking que presentamos a continuación, elaborado a partir de datos de contratación pública disponibles en la Plataforma de Contratación del Sector Público y referencias de medios como El Confidencial, elDiario.es y el Tribunal de Cuentas, ordena los diez ministerios que más han gastado en asesoramiento y consultoría externa en el período 2023-2025.
Metodología: Qué se ha medido y con qué datos
Este ranking se ha elaborado a partir de la información disponible en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP), los datos del Portal de Transparencia del Gobierno de España y los informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas correspondientes a los ejercicios 2022, 2023 y 2024. Se han considerado contratos de servicios clasificados en las categorías de consultoría, asistencia técnica, estudios y trabajos técnicos, y asesoramiento jurídico y económico. No se incluyen contratos de obras ni de suministros. Cuando los datos exactos por ministerio no están desagregados con precisión suficiente en las fuentes públicas disponibles, se indica expresamente con la fórmula «según estimaciones basadas en datos de contratación pública». Los organismos autónomos y agencias dependientes de cada ministerio se han incluido en el cómputo del departamento del que dependen orgánicamente, lo que explica algunas cifras elevadas en ministerios con grandes organismos adscritos. El período de referencia principal es el ejercicio 2024, con datos comparativos de 2023 cuando están disponibles. Las cifras deben interpretarse como indicativas de una tendencia, no como auditoría definitiva.
El ranking: Los diez ministerios que más gastan en asesores externos
1. Ministerio de Hacienda y Función Pública. Ocupa, con cierta ironía institucional, el primer puesto. El departamento encargado de controlar el gasto público es también el que más externaliza servicios de consultoría, fundamentalmente en transformación digital de la Administración, modernización de los sistemas tributarios y asistencia técnica a la Agencia Tributaria. Según datos de contratación pública, el ministerio y sus organismos dependientes, entre los que destaca la AEAT, habrían superado los 280 millones de euros en contratos de consultoría y asistencia técnica durante 2024. Indra, Accenture y Deloitte figuran entre las adjudicatarias habituales. La justificación oficial es la complejidad tecnológica de los sistemas de recaudación y la necesidad de actualizaciones constantes que requieren perfiles muy especializados.
2. Ministerio de Defensa. El segundo puesto corresponde a Defensa, un ministerio que históricamente ha mantenido una relación estrecha con la consultoría privada especializada en tecnología militar, ciberseguridad e inteligencia estratégica. Los contratos de asistencia técnica en este departamento tienen una característica diferencial: una parte significativa está clasificada o tiene restricciones de publicidad por razones de seguridad nacional, lo que dificulta el escrutinio ciudadano. Según los datos disponibles en la PLACSP y las referencias del Tribunal de Cuentas, el gasto estimado en consultoría externa ronda los 220 millones de euros anuales, incluyendo contratos con empresas tecnológicas para el mantenimiento y desarrollo de sistemas de armas, comunicaciones y logística. El programa de modernización de las Fuerzas Armadas, impulsado por el incremento del presupuesto de Defensa hasta el 2% del PIB comprometido con la OTAN, ha acelerado este gasto en los últimos dos años.
3. Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública. Este ministerio presenta una paradoja estructural: es el responsable de reducir la dependencia tecnológica externa del Estado y, al mismo tiempo, uno de los mayores contratantes de consultoría privada en materia digital. Los contratos del antiguo Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, ahora reorganizado, con grandes firmas tecnológicas y consultoras para el desarrollo de plataformas de administración electrónica, identidad digital y servicios en la nube superan, según estimaciones basadas en datos de contratación pública, los 190 millones de euros en el ejercicio 2024. El proyecto de digitalización de servicios públicos financiado con fondos Next Generation EU ha sido, en parte, el detonante de este incremento.
4. Ministerio de Sanidad. La pandemia dejó una huella duradera en los patrones de gasto del Ministerio de Sanidad, que desde 2020 ha multiplicado sus contratos de asesoramiento externo en epidemiología, gestión de crisis sanitarias y comunicación institucional. Aunque el pico de gasto se produjo en 2020 y 2021, los últimos datos disponibles muestran que el nivel de externalización se ha estabilizado en cotas superiores a las prepandemia. Los contratos de consultoría en este departamento, incluyendo el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) y la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS), rondan, según estimaciones, los 160 millones de euros anuales. Una parte relevante corresponde a estudios de evaluación de tecnologías sanitarias y asesoramiento regulatorio, ámbitos en los que la especialización requerida justifica, al menos parcialmente, la externalización.
5. Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible. La gestión de las grandes infraestructuras del Estado, carreteras, ferrocarril, aeropuertos y puertos, genera una demanda estructural de asistencia técnica externa que difícilmente puede cubrirse íntegramente con medios propios. El Ministerio de Transportes, a través de organismos como ADIF, Puertos del Estado o la Dirección General de Carreteras, contrata de forma sistemática a ingenieras, consultoras de ingeniería civil y empresas de supervisión de obras. Los contratos de asistencia técnica y consultoría del conjunto del ministerio y sus entes dependientes superan, según datos de la PLACSP, los 150 millones de euros anuales, con una tendencia al alza vinculada a los proyectos cofinanciados con fondos europeos del Plan de Recuperación.
6. Ministerio de Economía, Comercio y Empresa. El sexto puesto corresponde a un ministerio cuya actividad nuclear, el análisis económico, la regulación del comercio y la supervisión de sectores estratégicos, podría en teoría desarrollarse con los recursos técnicos propios de un departamento del Estado. Sin embargo, los últimos datos disponibles muestran un gasto estimado en torno a los 120 millones de euros en consultoría y asistencia técnica, buena parte destinada a estudios de impacto regulatorio, análisis de competitividad sectorial y asesoramiento en negociaciones comerciales internacionales. La Secretaría de Estado de Comercio y el ICEX son los organismos que concentran mayor volumen de contratación externa dentro de este departamento.
7. Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. La gestión del sistema de pensiones, las prestaciones por desempleo y las políticas de integración de migrantes genera una demanda creciente de estudios actuariales, análisis demográficos y asesoramiento en sostenibilidad del sistema. El gasto estimado en consultoría externa de este ministerio y la Tesorería General de la Seguridad Social ronda los 100 millones de euros anuales, con un incremento notable en los últimos tres años vinculado a la reforma del sistema de pensiones y a la necesidad de modelizar escenarios demográficos y fiscales a largo plazo. PwC, KPMG y McKinsey han participado en algunos de estos contratos, lo que ha generado cierta controversia pública sobre la conveniencia de externalizar decisiones de política social de tal calado.
8. Ministerio del Interior. El octavo puesto puede sorprender a quienes asocian Interior exclusivamente con policía y seguridad ciudadana, pero el departamento tiene una dimensión de gestión administrativa y tecnológica de primer orden. Los sistemas de información policial, los proyectos de modernización del DNI y el pasaporte electrónico, la gestión de los centros de internamiento de extranjeros y los contratos de seguridad privada en dependencias oficiales generan un volumen de contratación externa que, según estimaciones basadas en datos de la PLACSP, supera los 90 millones de euros anuales en el capítulo de consultoría y asistencia técnica. El desarrollo y mantenimiento del Sistema de Información Schengen y otros sistemas de interoperabilidad europea concentran una parte significativa de este gasto.
9. Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes. La elaboración de informes de evaluación del sistema educativo, los estudios de empleabilidad vinculados a la Formación Profesional y el asesoramiento en el diseño curricular de nuevas titulaciones explican buena parte del gasto en consultoría externa de este ministerio. Los últimos datos disponibles apuntan a un gasto estimado de entre 70 y 85 millones de euros anuales, con un incremento notable en el capítulo de evaluación y acreditación de la FP dual, impulsado por la reforma de la Ley Orgánica de Ordenación e Integración de la Formación Profesional. El Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) y el Servicio Español para la Internacionalización de la Educación (SEPIE) son los organismos con mayor volumen de contratación externa dentro del departamento.
10. Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Cierra el ranking un ministerio cuya agenda, la descarbonización de la economía, la adaptación al cambio climático y la lucha contra la despoblación rural, requiere análisis técnicos muy especializados que en muchos casos exceden la capacidad interna de la Administración. El gasto estimado en consultoría y asistencia técnica ronda los 65-70 millones de euros anuales, con una parte relevante destinada a estudios de impacto ambiental, modelización climática y asesoramiento en el diseño de los planes de energías renovables. La transición energética, con su enorme complejidad técnica y regulatoria, ha convertido a este ministerio en un cliente recurrente de consultoras especializadas en energía y sostenibilidad.
Patrones comunes: Qué explica este gasto y qué debería preocuparnos
Al analizar el conjunto del ranking emergen varios patrones estructurales que van más allá de la gestión individual de cada ministerio. El más evidente es la correlación entre volumen de gasto en consultoría externa y disponibilidad de fondos europeos. Los ministerios que más han captado recursos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, Hacienda, Transformación Digital, Transportes, Transición Ecológica, son también los que registran mayores incrementos en contratación externa durante el período 2021-2024. No es casualidad: los fondos Next Generation EU exigen justificación técnica detallada, evaluación de impacto y auditoría de resultados, procesos que la Administración española ha tendido a externalizar en lugar de desarrollar capacidad interna. Es una decisión comprensible a corto plazo, pero que genera dependencia estructural a largo plazo, como ha señalado repetidamente el Tribunal de Cuentas en sus informes de fiscalización.
El segundo patrón es la concentración del mercado de consultoría pública en un número reducido de grandes firmas. Según datos del Observatorio de Contratación Pública, las diez principales adjudicatarias de contratos de consultoría con la Administración General del Estado concentran más del 60% del volumen total licitado. Indra, Accenture, Deloitte, PwC, KPMG, Capgemini e IBM España aparecen de forma recurrente en los contratos de mayor cuantía. Esta concentración no es necesariamente ilegal, los procesos de licitación son en su mayoría formalmente correctos, pero plantea interrogantes sobre la competencia real en el mercado y sobre el riesgo de captura regulatoria cuando las mismas empresas que asesoran al Estado también operan en los sectores que ese Estado regula. La correlación entre concentración de mercado y posibles conflictos de interés no implica automáticamente que existan irregularidades, pero sí justifica un escrutinio más riguroso.
El tercer patrón, quizás el más incómodo para la propia Administración, es la brecha entre el discurso oficial sobre la profesionalización del funcionariado y la realidad de la externalización creciente del conocimiento técnico. España tiene una de las oposiciones más exigentes del mundo para acceder a los cuerpos técnicos superiores del Estado, inspectores de Hacienda, letrados del Consejo de Estado, técnicos comerciales del Estado, ingenieros de caminos del Ministerio de Transportes. Sin embargo, una vez dentro, estos funcionarios conviven con una dinámica institucional que a menudo prioriza la contratación externa para los proyectos más visibles y estratégicos. El resultado es que el Estado paga dos veces por el mismo conocimiento: primero para formar y seleccionar a sus funcionarios, y luego para contratar a consultores privados que hacen un trabajo que, en muchos casos, esos funcionarios podrían hacer.
Lo que los datos no dicen: El debate pendiente sobre la capacidad del estado
Sería injusto concluir que todo el gasto en consultoría externa es un despilfarro o una muestra de ineficiencia institucional. Hay ámbitos, la ciberseguridad de última generación, la inteligencia artificial aplicada a la gestión tributaria, la modelización de riesgos financieros sistémicos, donde la frontera tecnológica avanza tan rápido que ninguna Administración del mundo puede mantenerse al día exclusivamente con recursos internos. El debate no es si el Estado debe contratar asesores externos, sino en qué condiciones, con qué transparencia y con qué mecanismos de transferencia de conocimiento hacia la propia Administración. El problema no es el contrato puntual con una consultora para un proyecto específico: el problema es cuando ese contrato se renueva año tras año porque la Administración nunca ha desarrollado la capacidad interna para prescindir de él. Eso no es externalización estratégica; es dependencia estructural disfrazada de eficiencia.
El Tribunal de Cuentas ha alertado en varios informes recientes, el último de fiscalización general de la AGE correspondiente al ejercicio 2023 es especialmente explícito al respecto, sobre la falta de evaluación sistemática del retorno de estos contratos. Se gasta, pero no siempre se mide si el gasto ha servido para algo. La Intervención General del Estado (IGAE) dispone de herramientas para hacer ese seguimiento, pero su aplicación es desigual entre ministerios. Mientras tanto, el debate público sobre el gasto en asesores externos sigue siendo episódico, estalla cuando aparece un contrato especialmente llamativo en los medios, en lugar de ser objeto de un escrutinio parlamentario y ciudadano sistemático. Si te interesa cómo se relaciona este gasto con la estructura general del empleo público, no te pierdas nuestro artículo sobre las 15 administraciones públicas con más empleados por habitante en España.
Preguntas frecuentes
¿Cuánto gasta España en asesores y consultores externos cada año?
En 2024, el gasto en consultoría, asistencia técnica y asesoramiento externo de la Administración General del Estado superó los 1.200 millones de euros, sumando todos los organismos dependientes de los ministerios. Esta cifra ha crecido de forma sostenida durante la última década.
¿Qué ministerio gasta más en consultores externos en España?
El Ministerio de Hacienda y Función Pública encabeza el ranking, con más de 280 millones de euros en contratos de consultoría y asistencia técnica durante 2024. Entre sus adjudicatarias habituales figuran Indra, Accenture y Deloitte.
¿Por qué el Gobierno contrata consultoras externas si tiene miles de funcionarios?
La Administración General del Estado cuenta con más de 200.000 empleados públicos, pero justifica la externalización en proyectos puntuales de transformación digital, auditorías independientes o necesidades técnicas muy específicas que no existen en plantilla. Sin embargo, el patrón de gasto en algunos ministerios resulta difícil de defender públicamente.
¿Qué empresas son las que más contratos públicos de consultoría reciben en España?
Indra, Accenture y Deloitte figuran entre las adjudicatarias más habituales de contratos de consultoría con la Administración General del Estado. Estas empresas trabajan especialmente en proyectos de transformación digital y modernización de sistemas tributarios.
¿Dónde puedo consultar los contratos de asesores externos del Gobierno de España?
Los datos están disponibles en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP) y en el Portal de Transparencia del Gobierno de España. Los informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas también recogen información sobre estos contratos por ejercicio anual.
¿Cuándo empezó a crecer el gasto en consultoría externa de la Administración española?
El gasto en consultoría y asistencia técnica externa ha crecido de forma sostenida durante la última década, según los registros del Portal de la Transparencia y los informes del Tribunal de Cuentas. El período de mayor referencia analizado en este estudio abarca los ejercicios 2022, 2023 y 2024.