España tiene uno de los sectores públicos más grandes de Europa en términos absolutos, pero los territorios con mayor densidad de funcionarios por cada mil habitantes no son los que cabría esperar. No son las grandes ciudades, sino algunas comunidades autónomas y entidades locales que, por razones históricas, geográficas o políticas, han acumulado plantillas que superan con creces la media nacional. Según los últimos datos del Registro Central de Personal del Ministerio de Hacienda y el Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (BEPSAP), España contaba en 2025 con aproximadamente 3,5 millones de empleados públicos, unos 73 por cada 1.000 habitantes. Una cifra que no desentona con la media europea, pero que esconde diferencias abismales entre territorios.
El problema no es el número total, sino su distribución. Mientras algunas administraciones funcionan con estructuras ajustadas, otras han convertido el empleo público en un mecanismo de absorción de mano de obra que tensiona sus presupuestos y, al final, el bolsillo del contribuyente. Con tipos de interés todavía elevados, deuda pública creciente y presión fiscal récord, saber dónde se concentra el gasto en personal público es una cuestión de salud democrática. Este ranking da esa radiografía.
Metodología: Qué hemos medido y con qué datos
Este ranking mide el número de empleados públicos por cada 1.000 habitantes en las principales administraciones españolas: comunidades autónomas, ciudades autónomas, diputaciones provinciales y algunos grandes ayuntamientos con datos desagregados disponibles. La fuente principal es el BEPSAP con datos de 2024 publicados por el Ministerio de Hacienda en 2025, cruzado con las cifras de población del Padrón Municipal del INE a 1 de enero de 2025. Para las entidades locales con datos menos detallados se han usado estimaciones basadas en los presupuestos de personal publicados y los informes del Tribunal de Cuentas. El indicador mide empleados en nómina de cada administración, no el gasto per cápita en personal, aunque ambas variables suelen correlacionar. Tampoco incluye personal de empresas públicas o fundaciones dependientes, lo que en algunos territorios podría elevar significativamente las cifras reales.
El ranking: Las 15 administraciones con mayor densidad de empleados públicos
Antes de entrar posición a posición, conviene fijar el punto de referencia: la media nacional ronda los 73 empleados públicos por cada 1.000 habitantes, sumando todos los niveles de la administración (Estado central, autonómico y local). Cualquier administración que supere ese umbral de forma significativa merece análisis, porque implica un coste estructural que tarde o temprano aparece en los presupuestos, en la deuda o en los impuestos locales.
1. Ceuta – aproximadamente 145 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. La ciudad autónoma de Ceuta encabeza este ranking con una holgura difícil de ignorar. Su condición de ciudad autónoma con competencias autonómicas y locales simultáneas, su posición en el Estrecho y la histórica dependencia del empleo público como principal motor económico explican una ratio que dobla la media nacional. Según los últimos datos del BEPSAP, Ceuta concentra una plantilla pública desproporcionada respecto a su población de algo más de 85.000 habitantes, con un peso especial de los cuerpos de seguridad, sanidad y educación gestionados directamente por la ciudad autónoma.
2. Melilla – aproximadamente 138 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. La otra ciudad autónoma española replica el patrón de Ceuta casi con exactitud. Melilla comparte las mismas circunstancias estructurales: economía con escaso tejido privado, dependencia histórica del Estado y una administración que asume competencias de múltiples niveles. El empleo público representa una fracción extraordinariamente alta del empleo total, lo que convierte cualquier ajuste de plantilla en una decisión de enorme impacto social local.
3. Extremadura – aproximadamente 98 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. La primera comunidad autónoma peninsular del ranking arrastra décadas de desindustrialización y escasez de empleo privado de calidad. Extremadura ha usado la administración autonómica como amortiguador del mercado laboral, especialmente en sanidad y educación. Con una población de poco más de un millón de habitantes y una estructura económica dominada por el sector primario y los servicios públicos, la ratio es de las más altas del continente para una región de su tamaño.
4. Castilla-La Mancha – aproximadamente 91 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. Otra comunidad con baja densidad de población y amplio territorio que gestionar. Castilla-La Mancha tiene el doble desafío de prestar servicios en municipios muy dispersos, lo que eleva los costes unitarios, y de haber expandido su plantilla durante los años de bonanza fiscal previos a 2008 sin completar el ajuste posterior. El Tribunal de Cuentas señala que mantiene una de las ratios más elevadas en personal sanitario y educativo por habitante de toda España.
5. Canarias – aproximadamente 89 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. El archipiélago añade a los factores habituales la complejidad de gestionar ocho islas con competencias propias, lo que duplica estructuras en muchos ámbitos. Los cabildos insulares, capa administrativa intermedia entre el Gobierno autonómico y los ayuntamientos, contribuyen a elevar la ratio total. Según estimaciones del propio Gobierno de Canarias, el gasto en personal supera el 40% del presupuesto consolidado de la comunidad.
6. Galicia – aproximadamente 87 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. Galicia combina envejecimiento demográfico acelerado, que eleva la demanda de servicios sanitarios y sociales, con una estructura municipal muy fragmentada: más de 300 municipios, muchos con menos de 1.000 habitantes, que obligan a mantener plantillas administrativas en territorios con escasa población. El Consello de Contas ha señalado en varios informes el crecimiento sostenido de la plantilla de la Xunta en la última década, especialmente en el Sergas.
7. Aragón – aproximadamente 85 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. La dispersión geográfica explica buena parte de esta ratio. Con más de 47.000 km² y apenas 1,3 millones de habitantes, Aragón debe prestar los mismos servicios que comunidades mucho más pobladas pero con una base contributiva menor. El propio Gobierno de Aragón reconoce en sus presupuestos que el gasto en personal es estructuralmente elevado por esta razón.
8. La Rioja – aproximadamente 84 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. La comunidad uniprovincial más pequeña de España en población presenta una paradoja clara: al asumir todas las competencias autonómicas con solo 320.000 habitantes, no puede beneficiarse de las economías de escala que tienen comunidades más grandes. Cada consejería y cada servicio autonómico requieren una estructura mínima independientemente del tamaño de la población a la que sirven, lo que eleva mecánicamente la ratio por habitante.
9. Castilla y León – aproximadamente 83 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. La comunidad más extensa de la Unión Europea tiene el mismo problema que Aragón pero amplificado: nueve provincias, más de 2.200 municipios y una población que no deja de menguar. El envejecimiento demográfico, con algunas de las provincias más envejecidas de Europa (Zamora, Soria, Palencia), eleva la demanda de servicios sociales y sanitarios justo cuando la base de cotizantes se reduce. Según datos del INE, la comunidad ha perdido más de 100.000 habitantes en la última década.
10. Asturias – aproximadamente 82 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. El Principado arrastra el legado de una reconversión industrial que nunca completó su transición hacia un tejido productivo privado sólido. La administración autonómica y los entes locales han funcionado históricamente como empleadores de referencia en una economía que perdió sus grandes industrias, minería y siderurgia, sin reemplazarlas con equivalentes en el sector privado. El resultado es una ratio elevada en un contexto de contracción demográfica sostenida.
11. Navarra – aproximadamente 80 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. El caso navarro es diferente al resto: aquí la ratio elevada no responde a debilidad económica sino a la amplitud de competencias que gestiona directamente la comunidad foral gracias al Convenio Económico. Navarra recauda y gestiona prácticamente todos los tributos en su territorio, lo que implica mantener una administración tributaria propia que en otras comunidades depende del Estado central. Con esa ratio, los navarros disfrutan de servicios públicos de alta calidad, lo que invita a reflexionar sobre eficiencia, no solo sobre tamaño.
12. País Vasco – aproximadamente 79 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. Similar a Navarra en su estructura foral, el País Vasco gestiona competencias que en el resto de España corresponden al Estado: la Ertzaintza como policía autonómica completa, una hacienda foral propia en cada territorio histórico y un sistema de seguridad social parcialmente autónomo. La ratio elevada responde en buena medida a esta duplicación de estructuras respecto al modelo común, aunque el PIB per cápita vasco, el más alto de España, permite sostenerla sin los desequilibrios presupuestarios que se observan en otras comunidades del ranking.
13. Baleares – aproximadamente 77 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. El archipiélago balear replica parcialmente el modelo canario: la gestión insular a través de los consells insulars añade una capa administrativa que eleva la ratio total. Además, la estacionalidad turística obliga a dimensionar servicios públicos (emergencias, sanidad, infraestructuras) para una población flotante que en verano puede triplicar la población censada, lo que justifica parcialmente una plantilla que parece sobredimensionada si solo se mira el padrón.
14. Murcia – aproximadamente 76 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. La Región de Murcia supera la media nacional a pesar de ser una de las comunidades con mayor dinamismo demográfico de España. El crecimiento de la población no ha ido acompañado de un ajuste proporcional de la plantilla pública, aunque el aumento de la demanda de servicios en una región con alta proporción de población joven y trabajadora inmigrante ha compensado ese efecto.
15. Andalucía – aproximadamente 75 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. La comunidad más poblada de España cierra el ranking con una ratio que apenas supera la media nacional, pero que en términos absolutos representa la mayor plantilla autonómica del país: más de 400.000 empleados públicos directos. La Cámara de Cuentas ha publicado numerosos informes sobre el crecimiento de su masa salarial, especialmente en sanidad y educación, y la magnitud de su administración la convierte en un actor determinante en cualquier debate sobre la sostenibilidad del empleo público en España.
Patrones comunes: Qué explica realmente estas cifras
Mirar el ranking en su conjunto revela patrones que van mucho más allá de la gestión política de cada gobierno autonómico. El primer factor es la dispersión geográfica y la baja densidad de población. Aragón, Castilla y León, Galicia y Castilla-La Mancha comparten la necesidad de prestar servicios en territorios inmensos con poca gente. Mantener un centro de salud, una escuela o una oficina de registro en un municipio de 200 habitantes tiene el mismo coste fijo que en uno de 20.000, pero la ratio por habitante se dispara. Este fenómeno, bien documentado por la OCDE en sus estudios sobre administraciones subnacionales, es estructural y responde a una decisión política de cohesión territorial, no a ineficiencia.
El segundo patrón es la sustitución del empleo privado por empleo público en territorios con escaso tejido industrial o empresarial. Extremadura, Asturias y las ciudades autónomas son ejemplos claros de economías donde el sector público ha funcionado históricamente como empleador de último recurso. En ausencia de alternativas privadas, el empleo público ha sostenido la cohesión social de territorios que de otro modo habrían sufrido un éxodo demográfico aún más acelerado, pero tiene un coste fiscal que se traslada a las generaciones futuras en forma de deuda autonómica o de dependencia de las transferencias del Estado central.
El tercer patrón, quizás el menos intuitivo, es el de las comunidades forales. Navarra y el País Vasco aparecen en el ranking no por ineficiencia sino por amplitud competencial. Al gestionar tributos, policía y seguridad social que en el resto de España dependen del Estado, sus ratios incluyen empleados que en otras comunidades figuran en las nóminas de la Administración General del Estado. Comparar sin ajustar por este factor llevaría a conclusiones erróneas sobre la eficiencia relativa de estos territorios.
Lo que los datos no dicen: Calidad frente a cantidad
Una trampa habitual al leer este tipo de rankings es asumir que más empleados públicos por habitante equivale automáticamente a peor gestión o mayor despilfarro. Los datos no avalan esa conclusión. Navarra y el País Vasco, con ratios elevadas, ofrecen sistemáticamente los mejores resultados en indicadores de calidad del servicio público: tiempos de espera sanitaria, resultados educativos (informe PISA autonómico) y satisfacción ciudadana con la administración. La correlación entre tamaño de la plantilla y calidad del servicio no es lineal ni unidireccional.
Lo que sí resulta preocupante, y así lo señalan los informes del Banco de España sobre sostenibilidad de las finanzas autonómicas, es la combinación de ratios elevadas con estructuras demográficas en declive. Una comunidad que pierde población pero mantiene o aumenta su plantilla pública eleva mecánicamente su coste por habitante sin que ello implique mejora alguna en el servicio. Castilla y León, Asturias y Galicia están exactamente en esa situación: más empleados públicos por habitante cada año, no porque contraten más, sino porque cada vez tienen menos habitantes a los que servir. Es una tendencia que el Ministerio de Hacienda monitoriza con creciente preocupación en sus informes de estabilidad presupuestaria.
Si este ranking te ha resultado revelador, probablemente también te interese saber cómo se distribuye el gasto en personal entre administraciones o qué comunidades han aumentado más su plantilla en la última legislatura. Los datos están publicados cada año por Hacienda, disponibles para quien se tome la molestia de leerlos. En democracia, el primer paso para exigir eficiencia es saber exactamente en qué se gasta el dinero público que sale de tu nómina cada mes.
Preguntas frecuentes
¿Cuántos empleados públicos hay en España por cada 1.000 habitantes?
España tiene aproximadamente 73 empleados públicos por cada 1.000 habitantes, sumando todos los niveles administrativos. En total, el país contaba en 2025 con cerca de 3,5 millones de empleados públicos según el BEPSAP y el Ministerio de Hacienda.
¿Qué comunidad autónoma o ciudad tiene más funcionarios por habitante en España?
Ceuta encabeza el ranking con aproximadamente 145 empleados públicos por cada 1.000 habitantes, el doble de la media nacional. Su condición de ciudad autónoma con competencias autonómicas y locales simultáneas, junto a la escasa actividad privada, explican esta cifra.
¿Cuántos empleados públicos tiene Ceuta y por qué tiene tantos?
Ceuta tiene alrededor de 145 empleados públicos por cada 1.000 habitantes sobre una población de poco más de 85.000 personas. La razón principal es que gestiona competencias de varios niveles administrativos a la vez y el empleo público históricamente ha funcionado como principal motor económico de la ciudad.
¿Por qué Melilla tiene tantos funcionarios en proporción a su población?
Melilla replica el patrón de Ceuta con unos 138 empleados públicos por cada 1.000 habitantes, debido a su escaso tejido empresarial privado y a que asume competencias de múltiples niveles de administración. Cualquier reducción de plantilla tendría un impacto social muy elevado dado el peso del empleo público en la economía local.
¿Cuándo se publicaron los últimos datos oficiales sobre empleados públicos en España?
Los datos más recientes proceden del BEPSAP con cifras de 2024, publicados por el Ministerio de Hacienda en 2025. Estos se cruzaron con las cifras del Padrón Municipal del INE a 1 de enero de 2025 para calcular la ratio por habitante.
¿El ranking incluye a los trabajadores de empresas públicas y fundaciones dependientes?
No, el ranking solo contabiliza empleados directamente en nómina de cada administración. Las empresas públicas y fundaciones dependientes quedan excluidas, lo que significa que en algunos territorios las cifras reales podrían ser significativamente más altas.