Hay una broma que circula entre los ingenieros de obra civil en España y que, a estas alturas, ya no hace tanta gracia: el presupuesto inicial de una gran infraestructura pública no es el precio final, sino la oferta de apertura de una subasta al alza. El sobrecoste en la obra pública española no es una anomalía puntual ni el resultado de algún accidente imprevisible, sino, según documentan décadas de informes del Tribunal de Cuentas, las Cámaras de Cuentas autonómicas y organismos como el Banco Mundial, una característica estructural del sistema de contratación pública. El dato que mejor resume el problema lo publicó el profesor Bent Flyvbjerg, el mayor experto mundial en megaproyectos: el 86% de las grandes infraestructuras en el mundo se entregan con sobrecoste, y España no solo no es la excepción, sino que en varios estudios aparece entre los países con desviaciones más elevadas de Europa occidental.
Para entender la magnitud del problema, basta con un ejemplo antes de entrar en el ranking: el Aeropuerto Internacional de la Región de Murcia, conocido como Aeropuerto de Corvera, fue presupuestado inicialmente en torno a los 180 millones de euros y terminó costando más de 580 millones antes de abrir sus puertas en 2019, con más de una década de retraso. Más del triple del presupuesto original. Y ni siquiera es el caso más extremo de este listado. Lo que tienes a continuación es un repaso documentado a los veinte proyectos de infraestructura pública española que registraron las mayores desviaciones presupuestarias de su historia, ordenados por el porcentaje de sobrecoste respecto al presupuesto aprobado inicialmente, con el contexto necesario para entender por qué ocurrió en cada caso.
Metodología: Qué se ha medido y con qué criterio
Este ranking se ha elaborado a partir de informes del Tribunal de Cuentas de España, informes de fiscalización de las distintas Cámaras de Cuentas autonómicas, documentación parlamentaria (preguntas escritas, comparecencias e informes de comisiones de investigación) y coberturas periodísticas con acceso a documentación oficial publicadas por medios como El País, El Confidencial, elDiario.es y La Vanguardia. La métrica principal es el porcentaje de sobrecoste, calculado como la diferencia entre el coste final liquidado (o el último coste oficial conocido para obras aún en ejecución o paralizadas) y el presupuesto aprobado en el proyecto de licitación original, dividido entre ese presupuesto inicial y multiplicado por cien. Cuando no existe una cifra de liquidación definitiva, se indica expresamente y se utiliza la última estimación oficial disponible. No se han incluido proyectos cuya documentación presupuestaria original no es pública o está suficientemente disputada como para no poder establecer una línea de base fiable. El periodo cubierto abarca obras licitadas desde los años ochenta hasta proyectos con desarrollos que llegan a la actualidad, ya que los sobrecostes más documentados corresponden a las grandes oleadas inversoras de los años noventa y dos mil.
El ranking: Las 20 obras que más se dispararon
1. Línea 9 del Metro de Barcelona. La gran obra del sobrecoste español por antonomasia. Presupuestada inicialmente en torno a 1.500 millones de euros a principios de los años dos mil, la línea más larga del metro barcelonés terminó costando más de 10.000 millones según las estimaciones consolidadas, una desviación superior al 550% sobre el presupuesto original. El proyecto se fue ampliando en alcance, sufrió problemas geológicos en algunos tramos, acumuló modificados de contrato sucesivos y se paralizó parcialmente durante años por falta de financiación. Hoy sigue sin estar completamente operativa en todos sus tramos.
2. AVE Madrid-Barcelona. La línea de alta velocidad que conecta las dos principales ciudades del país se presupuestó a mediados de los noventa en torno a los 3.500 millones de euros. El coste final superó los 9.000 millones, con una desviación estimada en torno al 160%. Las dificultades orográficas del trazado, los numerosos modificados de obra y la extensión del proyecto durante más de una década explican parte de la desviación, aunque los informes del Tribunal de Cuentas también documentaron deficiencias en la planificación inicial y en la gestión de contratos.
3. Aeropuerto de Ciudad Real. El primer aeropuerto privado de España y uno de los mayores fracasos de infraestructura de la historia reciente del país. Presupuestado en unos 450 millones de euros, el coste final se situó cerca de los 1.100 millones, con una desviación de más del 140%. Abrió en 2008, cerró en 2012 por quiebra de la empresa gestora y fue subastado en 2015 por apenas 10.000 euros. Un caso que mezcla sobrecoste con sobredimensionamiento y nula viabilidad económica.
4. Aeropuerto de Corvera (Murcia). Como se mencionaba en la introducción, este aeropuerto pasó de un presupuesto inicial de aproximadamente 180 millones a un coste final superior a los 580 millones, con una desviación cercana al 220%. Además del sobrecoste, acumuló más de diez años de retrasos y fue objeto de múltiples litigios entre la administración regional y las empresas constructoras.
5. Túnel de Bracons (Girona-Osona). Este túnel de la C-37, que conecta La Garrotxa con Osona, es uno de los ejemplos más citados en los estudios académicos sobre sobrecostes en España. El presupuesto inicial rondaba los 60 millones de euros y el coste final superó los 200 millones, una desviación de más del 230%. La complejidad geológica del macizo de Les Guilleries fue la justificación técnica principal, aunque los informes posteriores señalaron también una infravaloración deliberada del coste en la fase de licitación.
6. Circunvalación de Málaga (A-7, tramo urbano). Las obras de la variante urbana de Málaga acumularon sobrecostes documentados superiores al 180% sobre el presupuesto de licitación. Los sucesivos modificados de contrato, los problemas arqueológicos encontrados durante la excavación y las ampliaciones de alcance del proyecto explican parte de la desviación, aunque el Tribunal de Cuentas señaló en su informe de fiscalización deficiencias graves en la elaboración del proyecto básico.
7. Línea 1 del Metro de Sevilla. El metro sevillano, inaugurado en 2009 coincidiendo con la crisis financiera, tuvo un coste final que prácticamente duplicó el presupuesto inicial. De los aproximadamente 430 millones presupuestados para el primer tramo se llegó a más de 850 millones, una desviación del orden del 98%. La obra se convirtió en símbolo del sobredimensionamiento de infraestructuras durante el boom económico.
8. Viaducto de Contreras (A-3, Valencia-Madrid). Este viaducto sobre el embalse de Contreras registró una desviación estimada superior al 150% sobre su presupuesto original. Los problemas de cimentación en terreno kárstico y los numerosos modificados técnicos aprobados durante la ejecución fueron los factores determinantes según la documentación de Fomento.
9. Hospital de Vigo (CHUVI, nuevo edificio). El nuevo edificio del Complejo Hospitalario Universitario de Vigo es uno de los casos más sonados de sobrecoste en infraestructura sanitaria española. Presupuestado en torno a los 230 millones de euros, el coste final superó los 600 millones según los datos de la Xunta de Galicia, una desviación superior al 160%. El proyecto acumuló además años de retraso y fue objeto de investigación judicial.
10. Palacio de Congresos de Valencia (Ciudad de las Artes y las Ciencias). El conjunto de la Ciudad de las Artes y las Ciencias es quizás el proyecto más emblemático del sobrecoste autonómico español. El Palacio de las Artes Reina Sofía, la pieza más compleja del conjunto diseñado por Santiago Calatrava, fue presupuestado en unos 280 millones y terminó costando más de 900 millones, con una desviación superior al 220%. La Generalitat Valenciana llegó a reclamar judicialmente a Calatrava por defectos constructivos, en un caso que ilustra cómo el diseño de autor sin proyecto ejecutivo detallado puede disparar los costes.
11. Ampliación del Puerto de Algeciras (terminal de contenedores). Las obras de ampliación de la terminal de contenedores del puerto de Algeciras registraron una desviación estimada en torno al 130% sobre el presupuesto inicial, según documentación de la Autoridad Portuaria. Los dragados más profundos de lo previsto y los problemas con los terraplenes en zona marítima fueron los factores técnicos principales.
12. Variante de Pajares (túnel ferroviario, Asturias-León). Uno de los proyectos ferroviarios más complejos de España, en construcción desde 2002 y sin fecha de apertura confirmada. El presupuesto inicial rondaba los 900 millones de euros y las estimaciones actuales del coste total superan los 3.500 millones, con una desviación que ya supera el 280%. La geología del macizo cantábrico ha provocado derrumbes, inundaciones y la necesidad de rediseñar tramos completos del túnel.
13. Autovía del Cantábrico (A-8, tramos asturianos). Varios tramos de la A-8 en Asturias acumularon sobrecostes individuales superiores al 100%, con algunos que duplicaron o triplicaron el presupuesto de licitación según los informes de fiscalización de la Cámara de Cuentas del Principado. La orografía costera cantábrica y los numerosos viaductos y túneles necesarios explican parte de la desviación, aunque también se documentaron problemas de planificación.
14. Presa de Itoiz (Navarra). La construcción de esta presa en el río Irati fue uno de los proyectos hidráulicos más polémicos de España, tanto por su impacto ambiental como por su coste. El presupuesto inicial rondaba los 150 millones de pesetas de la época y el coste final fue muy superior, con una desviación estimada en torno al 120% según informes del Tribunal de Cuentas. La obra también acumuló años de litigios judiciales que retrasaron su ejecución.
15. Línea de alta velocidad Valladolid-Burgos. Este tramo del corredor norte de la alta velocidad española acumuló una desviación estimada superior al 110% sobre el presupuesto de licitación. Los problemas geotécnicos en el páramo castellano y los numerosos modificados aprobados por el Ministerio de Fomento quedaron documentados en el informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas de 2018.
16. Soterramiento del AVE en Murcia. El proyecto de soterramiento de las vías del tren en la ciudad de Murcia lleva décadas de debate, licitaciones parciales y paralizaciones. Las estimaciones del coste actual del proyecto completo superan los 1.500 millones de euros, frente a los poco más de 400 millones que se manejaban en las primeras versiones, lo que supone una desviación acumulada superior al 270% según los últimos datos parlamentarios disponibles.
17. Hospital de Salamanca (nuevo edificio). La construcción del nuevo edificio del Hospital Universitario de Salamanca registró una desviación documentada en torno al 95% sobre el presupuesto inicial de licitación, según el informe de la Cámara de Cuentas de Castilla y León. El proyecto acumuló varios años de retraso y múltiples modificados de contrato.
18. Autopista AP-41 Madrid-Toledo. Esta autopista de peaje, concesionada y posteriormente rescatada por el Estado, registró sobrecostes de construcción en torno al 85% sobre el presupuesto inicial. El rescate de la concesión, tras la quiebra de la empresa concesionaria, supuso un coste adicional para el erario público que en la práctica elevó el coste total del proyecto muy por encima de cualquier estimación inicial.
19. Parque tecnológico de Walqa (Huesca). Este parque tecnológico aragonés, inaugurado en 2002 con grandes expectativas, registró una desviación en la construcción de sus instalaciones principales superior al 80% sobre el presupuesto aprobado por las Cortes de Aragón. La Cámara de Cuentas de Aragón lo investigó y documentó irregularidades en la gestión de los contratos de obra.
20. Remodelación del Estadio de La Cartuja (Sevilla). Las obras de remodelación del estadio olímpico de Sevilla para su adaptación como sede de grandes eventos, incluyendo las reformas acometidas en distintas fases, acumularon una desviación estimada en torno al 75% sobre los presupuestos iniciales de cada fase según la documentación de la Junta de Andalucía. Un caso que ilustra cómo las infraestructuras deportivas de gran formato raramente se ajustan a los presupuestos de licitación.
Los patrones que se repiten: Por qué españa tiene este problema estructural
Si analizas las veinte obras del ranking con cierta distancia, emergen con claridad dos patrones que se repiten de forma casi sistemática, más un tercero de carácter institucional. El primero es lo que los economistas especializados en infraestructuras llaman «optimism bias» combinado con «strategic misrepresentation»: en español llano, los proyectos se presentan con presupuestos deliberadamente bajos para superar los filtros de aprobación política y presupuestaria, sabiendo que una vez iniciada la obra es prácticamente imposible cancelarla. Flyvbjerg documentó este fenómeno en decenas de países y España aparece con especial frecuencia en sus estudios. El problema no es que los ingenieros no sepan calcular, sino que el sistema de incentivos empuja a subestimar el coste para conseguir la aprobación del proyecto.
El segundo patrón es la figura del modificado de contrato, que en la práctica española funciona como una vía de escape casi ilimitada para elevar el coste de una obra una vez adjudicada. La legislación de contratos del sector público ha intentado en varias reformas limitar su uso abusivo, la última con la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, pero los informes del Tribunal de Cuentas siguen documentando su uso extensivo. Un modificado está justificado cuando aparecen circunstancias genuinamente imprevisibles: un hallazgo arqueológico, una falla geológica no detectable en el estudio previo, un cambio normativo sobrevenido. El problema es cuando se usa para corregir errores de proyecto que sí eran previsibles o para ampliar el alcance de la obra sin nueva licitación.
El tercer patrón es la débil fiscalización previa. España cuenta con el Tribunal de Cuentas y con las distintas Cámaras de Cuentas autonómicas, pero su función es esencialmente revisora a posteriori: detectan los problemas cuando ya han ocurrido, no los previenen. Países como los Países Bajos o Suecia han puesto en marcha sistemas de revisión independiente de proyectos de infraestructura antes de la aprobación del presupuesto, con organismos técnicos que validan las estimaciones de coste. En España esa función recae sobre la propia administración promotora, lo que genera un conflicto de interés estructural: el mismo ministerio o consejería que quiere construir la obra es el que valida si el presupuesto es realista.
Lo que los datos no dicen: El sobrecoste no siempre es corrupción
Conviene hacer aquí una distinción que el debate público tiende a ignorar: sobrecoste y corrupción no son sinónimos. Algunos de los proyectos de este ranking están asociados a investigaciones judiciales o a condenas por corrupción, pero la mayoría de las desviaciones documentadas tienen causas técnicas, organizativas o sistémicas que no implican necesariamente conducta delictiva. La geología del subsuelo cantábrico que ha convertido la Variante de Pajares en una pesadilla de ingeniería no es culpa de ningún político ni de ningún contratista corrupto: es simplemente que el macizo montañoso es más difícil de perforar de lo que los estudios previos anticipaban. El problema es que el sistema no tiene mecanismos suficientes para distinguir el sobrecoste inevitable del evitable, ni para penalizar adecuadamente el segundo.
Dicho esto, la correlación entre grandes desviaciones presupuestarias y la existencia de modificados de contrato beneficiosos para las empresas adjudicatarias sí ha sido documentada en múltiples investigaciones judiciales españolas. El caso de las autopistas radiales de Madrid, el de algunas obras del AVE en Andalucía y el de varios contratos de la Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia han terminado en los tribunales. La causalidad es difícil de establecer en cada caso concreto, pero el patrón sistémico está suficientemente documentado como para afirmar que el modelo de contratación pública española facilita conductas que van desde la negligencia hasta la corrupción activa, sin que el sistema tenga mecanismos suficientemente robustos para diferenciarlas y atajarlas.
Según el Tribunal de Cuentas, en su informe de fiscalización del sector de infraestructuras de 2022, los modificados de contrato en obras del Ministerio de Transportes supusieron en el periodo analizado un incremento medio del coste de adjudicación superior al 20%, con casos individuales que multiplicaban por tres o por cuatro el importe inicial del contrato.
El sobrecoste en la obra pública española es uno de los grandes problemas de eficiencia del gasto público que más dinero le cuesta al ciudadano y menos atención mediática sostenida recibe. Las veinte obras de este ranking representan, en conjunto, decenas de miles de millones de euros de diferencia entre lo que se prometió gastar y lo que finalmente se gastó, dinero que sale de los presupuestos generales, de las arcas autonómicas y, en última instancia, de los impuestos de todos. Si te ha llamado la atención alguno de los casos, los informes del Tribunal de Cuentas son públicos y accesibles en su web: pocas lecturas son más reveladoras sobre cómo funciona realmente el Estado que un informe de fiscalización de obra pública bien elegido. Y si conoces algún caso que debería estar en esta lista y no está, el debate está abierto en los comentarios.
Preguntas frecuentes
¿Cuál es la obra pública con mayor sobrecoste en España?
La Línea 9 del Metro de Barcelona es la obra con mayor sobrecoste documentado en España. Presupuestada en 1.500 millones de euros, terminó costando más de 10.000 millones, una desviación superior al 550% sobre el presupuesto original.
¿Por qué las obras públicas en España siempre cuestan más de lo previsto?
Los sobrecostes responden a una combinación de problemas estructurales: modificados de contrato sucesivos, problemas geológicos o técnicos imprevistos, ampliaciones de alcance durante la ejecución y deficiencias en la planificación inicial. El Tribunal de Cuentas lleva décadas documentando estos patrones como una característica del sistema de contratación pública español, no como casos aislados.
¿Cuánto costó finalmente el Aeropuerto de Corvera en Murcia?
El Aeropuerto Internacional de la Región de Murcia (Corvera) terminó costando más de 580 millones de euros, frente a un presupuesto inicial de aproximadamente 180 millones. Eso supone más del triple del coste original, además de acumular más de una década de retraso hasta su apertura en 2019.
¿Cuánto se desvió el presupuesto del AVE Madrid-Barcelona?
El AVE Madrid-Barcelona se presupuestó a mediados de los años noventa en torno a 3.500 millones de euros y terminó costando más de 9.000 millones, una desviación estimada del 160%. Es una de las infraestructuras ferroviarias con mayor sobrecoste absoluto de la historia de España.
¿Es España el país con más sobrecostes en obra pública de Europa?
España aparece en varios estudios entre los países con desviaciones presupuestarias más elevadas de Europa occidental. Según el profesor Bent Flyvbjerg, mayor experto mundial en megaproyectos, el 86% de las grandes infraestructuras en el mundo se entregan con sobrecoste, y España se sitúa por encima de la media europea en magnitud de esas desviaciones.
¿Cómo se calcula el sobrecoste de una obra pública?
El sobrecoste se calcula como la diferencia entre el coste final liquidado y el presupuesto aprobado en la licitación original, dividida entre ese presupuesto inicial y multiplicada por cien. Cuando no existe liquidación definitiva, se utiliza la última estimación oficial disponible, indicándolo expresamente.